关于印发《兴隆台区政府性债务风险

应急处置预案》的通知

 

高新区管委会，各街道办事处，区政府各部门，各直属事业单位：      

    经区政府常务会议讨论研究同意，现将《兴隆台区政府性债务风险应急处置预案》印发给你们，请认真贯彻执行。

（此件公开发布）

兴隆台区政府性债务风险应急处置预案

1.总则

1.1编制目的

建立健全政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性、系统性债务风险底线，切实防范和化解财政金融风险，维护全区经济社会安全稳定。

1.2编制依据

依据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《国务院办公厅关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》(国办发〔2013〕101号)、《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)和《中共辽宁省委 辽宁省人民政府关于防范和化解政府债务风险的若干意见》(辽委发〔2016〕21号)、《辽宁省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(辽政发〔2015〕9号)、《中共辽宁省委办公厅 辽宁省人民政府办公厅关于进一步做好政府债务风险防范和化解工作的通知》(辽委办发〔2016〕64号)、《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省政府性债务风险应急处置预案的通知》（辽政办〔2017〕15号）及《盘锦市人民政府办公室关于印发盘锦市政府性债务风险应急处置预案的通知》（盘政办〔2017〕47号）等制定本预案。

1.3工作原则

1.3.1分级负责

区政府对全区政府性债务风险应急处置工作负总责，区政府相关部门要加强对政府性债务风险应急处置工作的指导。

1.3.2及时应对

区政府相关部门要坚持预防为主，做到预防与应急处置相结合，加强对政府性债务风险监控，及时排查风险隐患，妥善处置风险事件。

1.3.3依法处置

政府性债务风险事件应急处置要依法合规，遵循市场化原则，充分考虑并维护好各方合法权益。

1.4适用范围

本预案所称政府性债务风险事件，是指政府已经或可能无法按期支付政府债务本息，或者无力履行或有债务法定代偿责任，容易引发财政金融风险，需要采取应急处置措施予以应对的事件。

本预案所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。

1.4.1政府债务风险事件

（1）政府债券风险事件：指省政府发行的一般债券、专项债券还本付息出现违约。

（2）其他政府债务风险事件：指除政府债券外的其他存量政府债务还本付息出现违约。

1.4.2或有债务风险事件

（1）政府提供担保的债务风险事件：指由企事业单位举借、政府及相关部门提供担保的存量或有债务出现风险，政府需要依法履行担保责任或相应民事责任却无力承担。

（2）政府承担救助责任的债务风险事件：指企事业单位因公益性项目举借、由非财政性资金偿还，政府在法律上不承担偿债或担保责任的存量或有债务出现风险，政府为维护经济安全或社会稳定需要承担一定救助责任却无力救助。

2.组织指挥体系及职责

2.1应急组织机构

成立兴隆台区预算管理和化解地方政府债务工作及政府性债务风险事件应急领导小组（以下简称“区领导小组”），由区政府主要领导担任组长，成员单位包括区财政局、区发改委、区国资委（金融办）、区政府办（应急办）、区审计局、各债务单位及债务单位行业主管部门等。各债务单位作为政府债务管理、风险防控和应急管理责任单位，其主要负责人也作为区领导小组辅助成员。

区领导小组负责组织协调推进本地区预算管理、债务管理和风险防范化解工作。当我区出现政府性债务风险事件时，根据需要转为政府性债务风险事件应急领导小组，负责组织、协调、指挥风险事件应对工作。

2.2部门职责

财政部门：是政府性债务归口管理部门，承担本级领导小组办公室职能，负责债务风险日常监控和定期报告，组织提出债务风险应急措施及方案。

债务单位行业主管部门：是政府性债务风险应急处置责任主体，负责定期梳理本行业政府性债务风险情况，督促举借债务或使用债务资金相关单位制定本单位债务风险应急预案；当出现债务风险事件时，落实债务还款资金安排，及时向本级领导小组报告。

发改部门：负责评估本地区投资计划和项目，根据应急需要调整投资计划，牵头做好企业债券风险应急处置工作。

应急部门：负责统一收集、汇总报送区政府的重要信息，及时报告区政府，并向相关地区和部门通报；负责传达区政府指示、批示；协助做好重大政府性债务突发事件应急处置综合协调工作。

审计部门：负责对政府性债务风险事件进行审计，明确相关单位和人员责任。

地方金融监管部门：负责按照职能分工协调所监管地方金融机构配合开展政府性债务风险处置工作。

其他部门（单位）：负责本部门（单位）债务风险管理和防范工作，落实政府性债务偿还化解责任。

3.预警和预防机制

3.1预警监测

国家财政部建立地方政府性债务风险评估和预警机制，定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警，风险评估和预警结果将通报相关部门和市级政府。区财政局要按照省、市财政部门相关规定做好我区政府性债务风险评估和预警工作，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告和早处置。

此外，区政府及财政部门要将政府及相关部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。区政府要定期排查风险隐患，防患于未然。

3.2信息报告

区政府相关单位要建立政府性债务风险事件报告制度，发现问题及时报告，不得瞒报、迟报、漏报和谎报。

3.2.1政府债务风险事件报告

区政府各相关单位预计无法按期足额支付到期政府债务本息时，要提前2个月以上向区政府报告，并抄送区财政局，区财政局要将相关情况通报区领导小组各成员单位。发生突发或重大事件，区政府可直接向省政府报告，并报省财政厅。

3.2.2或有债务风险事件报告

区政府或有债务的债务人预计无法按期足额支付或有债务本息的，要提前1个月以上向本级主管部门和财政部门报告，经财政部门会同主管部门确认无法履行法定代偿责任或必要救助责任后，由主管部门向区政府报告，并抄送区财政局，区财政局将相关情况通报区领导小组各成员单位。遇突发或重大事件，区政府可直接向省政府报告，并报省财政厅。

3.2.3报告内容

报告内容包括预计发生违约的地方政府性债务类别、债务人、债权人、期限、本息、原定偿还安排等基本信息。同时报送风险发生原因、事态发展趋势、可能造成的损失和已采取及拟采取的应对措施等。

3.2.4报告方式

一般采取书面报告形式，紧急情况下可采取先电话报告、后书面报告的方式。

3.3分类处置

3.3.1地方政府债券

（1）地方政府债券是指2009年以来发行的地方政府债券，包括2014年末地方政府性债务存量中的财政部代地方政府发行的政府债券和2015年及以后省政府自行组织发行的政府一般债券和专项债券。

（2）地方政府债券由地方政府依法承担全部偿还责任。

（3）区政府要统筹安排财政预算资金，将本年度到期债券还本付息支出全额纳入预算，其中：一般债券纳入一般公共预算、专项债券纳入对应的政府性基金预算。

地方政府债券本金及利息由区财政局代办，并统一上缴市财政局。高新区管委会、区政府相关部门要于规定时间将本部门地方政府债券转贷还本付息资金足额缴入区级财政国库。对未按时足额向区级财政国库缴入还本付息资金的，可由区财政局采取垫付资金方式代为偿还，并严格执行逾期罚息惩治措施和强行扣款制度。

3.3.2非政府债券形式的存量政府债务

对非政府债券形式的存量政府债务，经区政府、债权人及企事业单位等债务人协商一致，可按《中华人民共和国合同法》第八十四条等有关规定分类处理。

（1）债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府不得拒绝相关偿还义务转移，并承担全部偿还责任。政府要通过预算安排、资产处置等方式积极筹措资金，偿还到期政府债务本息。

（2）债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由市政府按规定统一收回。区政府作为出资人，在出资范围内承担有限责任。

3.3.3存量或有债务

（1）存量担保债务。存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府及其部门出具的担保合同无效，政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

具体金额由政府、债权人和债务人参照政府承诺担保金额、财政承受能力等协商确定。

（2）存量救助债务。存量救助债务不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，政府可根据具体情况实施救助，但保留对债务人追偿权。

3.3.4新发生的违法、违规担保债务

对《中华人民共和国预算法》（2014年修订）施行后地方政府违法、违规提供担保承诺的债务，参照3.3.3第(1)项依法处理。

3.3.5其他事项

地方政府性债务风险分类处置具体办法依照省财政厅转发财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》执行。

3.4债务风险事件级别

按照政府性债务风险事件性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

政府性债务风险事件监测主体为区级政府。

3.4.1 Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）省政府发行转贷的地方政府债券到期本息兑付出现违约；

（2）区政府无法偿还政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（3）区政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；

（4）全区政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿本金10%（含）以上，或利息违约金额占同期应付利息10%（含）以上；

（5）区政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。

 3.4.2 Ⅱ级(重大)债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）全区政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿本金5%（含）以上、10%以下，或者利息违约金额占同期应付利息5%（含）以上、10%以下；

（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成重大群体性事件，影响极为恶劣；

（3）区政府需要认定为Ⅱ级债务风险事件的其他情形。

 3.4.3 Ⅲ级(较大)债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）全区政府债务本金违约金额占同期政府债务应偿本金1%以上、5%以下)，或者利息违约金额占同期应付利息1%以上、5%以下；

（2）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成较大群体性事件；

（3）区政府需要认定为Ⅲ级债务风险事件的其他情形。

3.4.4 Ⅳ级(一般)债务风险事件，是指出现下列情形之一：

（1）因到期政府债务违约，或者因政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，造成群体性事件；

（2）区政府需要认定为Ⅳ级债务风险事件的其他情形。

4.应急响应

4.1分级响应和应急处置

按照中央、省对地方政府举借债务实行不救助原则和分级管理财政体制，地方政府对其举借债务负有全部偿还责任。各相关单位要加强日常风险管理，按照省财政厅转发财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》要求，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，及时实行分级响应和应急处置。

4.1.1 Ⅳ级债务风险事件应急响应

（1）区政府领导小组对风险事件进行研判，查找原因，明确责任，立足自身化解债务风险。

以一般公共预算收入作为偿债来源的一般债务违约，在保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出前提下，可采取调减投资计划、统筹各类结余结转资金、调入政府性基金或国有资本经营预算收入、动用预算稳定调节基金或预备费等方式筹措资金偿还，必要时可处置政府资产。对政府提供担保或承担必要救助责任的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

以政府性基金收入作为偿债来源的专项债务，因政府性基金收入不足造成债务违约的，在保障部门基本运转和履职需要的前提下，通过调入项目运营收入、调减债务单位行业主管部门投资计划、处置部门和债务单位可变现资产、调整部门预算支出结构、扣减部门经费等方式筹集资金偿还债务。对部门提供担保形成的或有债务，政府无力承担相应责任时，也按照上述原则处理。

因债权人不同意变更债权债务关系或不同意置换，导致存量政府债务无法在规定期限内依法转换成政府债券的，原有债权债务关系不变，由债务单位通过安排单位自有资金、处置资产等方式自筹资金偿还。若债务单位无力自筹资金偿还，可按市场化原则与债权人协商进行债务重组或依法破产，政府在出资范围内承担有限责任。对政府或有债务，也按照上述原则处理。

出现政府债务风险事件后，在恢复正常偿债能力前，除国务院确定的重点项目外，原则上不新上政府投资项目。在建政府投资项目能够缓建的，要暂停建设，腾出资金依法用于偿债。

（2）区政府领导小组认为确有必要时，可以启动财政重整计划。区政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%（含）的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%（含）的，必须启动财政重整计划。

（3）区政府要将债务风险应急处置情况向省、市政府报告，并抄送省财政厅和市财政局。

4.1.2 Ⅲ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级债务风险事件应对措施外，还要采取以下升级应对措施：

（1）区政府领导小组要将债务风险情况和应急处置方案专题向市领导小组报告。

（2）区政府偿还省政府代发的到期地方政府债券(包括：一般债券和专项债券)有困难的，可申请由市财政先行代垫偿还，事后扣回。

（4）区政府要将债务风险应急处置进展情况和处置结果报送省、市政府，并抄送省财政厅和市财政局。

4.1.3 Ⅱ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级债务风险事件应对措施外，还要采取以下升级应对措施：

区政府统筹本级财力仍无法解决到期债务偿债缺口，并且影响政府正常运转或经济社会稳定的，可向市领导小组申请救助，申请内容主要包括：债务风险情况说明、本级单位应急方案及已采取的应急措施、需市级政府帮助解决事项等。

4.1.4 Ⅰ级债务风险事件应急响应

除采取Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级债务风险事件应对措施外，还要采取以下升级应对措施：

（1）区领导小组及时将债务风险情况和应急处置方案报送市财政局。

（2）区政府偿还到期政府债券本息有困难的，要向市财政局申请提前调度部分国库资金进行周转，事后缴回。如市财政局派工作组进驻我区予以指导和组织协调，我区应积极做好相关配合工作。

（3）区政府应建立债务风险处置信息定期向市领导小组报告机制，重大事项必须立即报告。

4.2政府财政重整计划

实施政府财政重整计划必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构沟通，不得因为偿还债务本息影响政府提供基本公共服务。财政重整计划包括但不限于以下内容：

（1）拓宽财源渠道。依法加强税收征管，加大清缴欠税、欠费力度，确保应收尽收。落实国有资源有偿使用制度，增加政府资源性收入。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策之外，可暂停其他财税优惠政策，待风险解除后再行恢复。

（2）优化支出结构。财政重整期内，除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，视债务风险事件等级，本级政府其他财政支出要保持“零增长”或者大力压减。

①压缩基本建设支出。不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目；不得设立各类需要政府出资的投资基金等，已设立的要制定分年退出计划并严格落实。

②压缩政府公用经费。实行公务出国(境)、培训、公务接待等项目“零增长”，大力压缩政府咨询、差旅、劳务等各项支出。

③控制人员福利开支。机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，压减直至取消编制外聘用人员支出。

④清理各类企事业单位补助补贴。暂停或取消地方出台的各类奖励、对企业政策性补贴和贴息、非基本民生类补贴等。

⑤调整过高支出标准。优先保障国家出台的教育、社保、医疗、卫生等重大支出政策，地方支出政策标准不得超过国家统一标准。

⑥暂停土地出让收入各项政策性计提。土地出让收入扣除成本性支出后要全部用于偿还债务。

（3）处置政府资产。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

（4）申请市政府救助。采取上述措施后，区财政收支仍难以平衡的，可向市政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务、加大财政转移支付力度、减免部分专项转移支付配套资金。待财政重整计划实施结束后，市政府根据实际情况收回或部分收回相关资金。

（5）加强预算审查。实施财政重整计划后，各部门涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，在依法报区人民代表大会或其常委会审查批准同时，必须报区政府备案。区政府要对报送备案的预算调整方案加强审核评估，有不当之处需要撤销批准预算的，要依法按程序提请区人民代表大会常务委员会审议决定。

（6）改进财政管理。区政府要实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府性债务风险政策措施的衔接工作。

4.3舆论引导

根据处置债务风险事件需要，启动应急响应后要及时跟踪和研判舆情，健全新闻发布制度，指定专门新闻发言人，统一对外发布信息，正确引导舆论。

4.4应急终止

政府性债务风险得到缓解和控制，政府实现财政重整目标，经上级领导小组同意，终止应急措施。

5.后期处置

5.1债务风险事件应急处置记录及总结

在债务风险事件应急处置过程中，相关政府要详尽、具体、准确做好工作记录，及时汇总、妥善保管有关文件、资料。应急处置结束后，要及时形成书面总结，向区人民代表大会常务委员会和上级政府报告。

5.2评估分析

债务风险事件应急处置结束后，区政府及其财政部门要对债务风险事件应急处置情况进行评估。评估内容主要包括：债务风险事件形成原因、应急响应过程、应急处置措施、应急处置效果以及对今后债务管理的持续影响等。相关债务单位要根据评估结果，及时总结经验教训，改进完善应急处置预案。

6.保障措施

6.1通信保障

区政府启动应急响应后，要保持应急指挥联络畅通，相关部门要指定联络员，提供单位地址、办公电话、手机、传真及电子邮箱等多种联系方式。

6.2人力保障

要加强地方政府性债务管理队伍建设，提高相关人员政策理论、日常管理、风险监测、应急处置、舆情应对等业务能力。区政府启动应急响应后，要部署各相关部门安排人员落实具体工作。

6.3资源保障

发生政府性债务风险事件后要统筹本级财政资金、政府及其部门资产、政府债权等可偿债资源，为偿还债务提供必要保障。

6.4安全保障

应急处置过程中，对可能影响公共安全和社会稳定事件，要提前防范、及时控制、妥善处理；遵守保密规定，对涉密信息要加强管理，严格控制知悉范围。

6.5技术储备与保障

区领导小组可根据需要，建立咨询机制，抽调相关专业人员组成债务风险事件应急专家组，参加应急处置工作，提供技术、法律等支持。

6.6责任追究

6.6.1违法、违规责任范围

（1）违反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律规定的下列行为：

政府债务余额超过经批准的本地区地方政府债务限额；政府及其部门通过发行地方政府债券以外的方式举借政府债务，包括但不限于通过企事业单位举借政府债务；举借政府债务未明确偿还计划和稳定偿还资金来源；政府或其部门违反法律规定，为单位和个人债务提供担保；银行业金融机构违反法律、行政法规以及国家有关银行业监督管理规定；政府债务资金未依法用于公益性资本支出；增加举借政府债务未列入预算调整方案报本级人民代表大会常务委员会批准；未按规定对举借政府债务情况和事项作出说明、未在法定期限内向社会公开；其他违反法律规定行为。

（2）违反《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《辽宁省人民政府关于加强政府性债务管理的实施意见》(辽政发〔2015〕9号)等有关政策规定的下列行为：

政府及其部门在预算之外违法、违规举借债务；金融机构违法、违规向政府提供融资，要求政府违法、违规提供担保；政府及其部门挪用债务资金或违规改变债务资金用途；政府及其部门恶意逃废债务；债务风险发生后，隐瞒、迟报或授意他人隐瞒、谎报有关情况；其他违反相关政策规定行为。

6.6.2追究机制响应

发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后，要适时启动债务风险责任追究机制，政府依法对相关责任人员进行行政问责；银监部门要对银行业金融机构相关责任人员依法追责。

6.6.3责任追究程序

（1）区领导小组组织相关部门，对发生政府性债务风险的单位开展专项调查或专项审计，核实认定债务风险责任，提出处理意见，形成调查或审计报告，报区政府审定。

（2）相关任免机关、监察机关根据责任认定情况，依纪依法对相关责任单位和人员进行责任追究；对涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

（3）将政府性债务风险处置工作纳入政绩考核范围。属于本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施前，政府主要领导不得重用或提拔；属于已离任政府领导责任的，要依纪依法追究其责任。

7.附则

7.1预案管理

本预案实施后，区财政局要会同相关部门组织宣传、培训，加强业务指导，并根据实施情况适时进行修订。

7.2预案解释

本预案由区财政局负责解释。

7.3预案实施时间

 

本预案自印发之日起实施。